Ministerstwo Zdrowia chce zakazać sprzedaży mentolowych wkładów do podgrzewaczy tytoniu. Według ekspertów doprowadzi to do wzrostu szarej strefy

Najnowsze propozycje legislacyjne resortu zdrowia mogą zakłócić spadkowy trend wielkości szarej strefy, która w 2023 roku na rynku papierosów była rekordowo niska. Zakaz sprzedaży mentolowych wkładów do podgrzewaczy tytoniu może zachęcić do przemytu i nielegalnej produkcji  –ostrzegają eksperci. Według raportu Instytutu Prognoz i Analiz Gospodarczych (IPAG) spadkowi udziału papierosów pochodzących z przemytu towarzyszył wzrost udziału papierosów podrabianych, a czynnikiem, który temu sprzyja, są wciąż niskie kary w przypadku wykrycia takiego procederu.

Zakaz sprzedaży mentolowych wkładów do podgrzewaczy tytoniu, zaproponowany przez rząd w połowie maja, może doprowadzić do rozrostu nielegalnego rynku – wynika z najnowszego raportu Instytutu Prognoz i Analiz Gospodarczych. Pod kontrolą jest sytuacja na rynku papierosów, gdzie w 2023 roku udział szarej strefy w krajowym rynku spadł poniżej historycznego minimum i wynosi mniej niż 5 proc.

Ministerstwo Zdrowia zaprezentowało 15 maja projekt nowelizacji ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych. Projekt zakłada wprowadzenie zakazu sprzedaży mentolowych wkładów do podgrzewanego tytoniu, które w ocenie resortu stanowią ok. 80 proc. sprzedaży. Według przytoczonych statystyk z podgrzewaczy tytoniu korzysta ok 1,5 proc. dorosłych Polaków.

– W tej chwili udział szarej strefy w polskim rynku tytoniu podgrzewanego jest stosunkowo niski, ale tu mamy też do czynienia z kolejnym zagrożeniem. Polska przygotowuje się do implementacji tzw. dyrektywy delegowanej, w myśl, której zabroniona będzie sprzedaż wkładów smakowych, owocowych i mentolowych, stanowiących obecnie w Polsce ok. 3/4 tego rynku – mówi agencji Newseria Biznes Jacek Fundowicz, wiceprezes Instytutu Prognoz i Analiz Gospodarczych. – Kilka lat temu została już zabroniona sprzedaż papierosów mentolowych i wszyscy spodziewali się, że to doprowadzi do gwałtownego wzrostu szarej strefy. Tak się nie stało, ponieważ część popytu przeniosła się właśnie na podgrzewane wkłady tytoniowe smakowe, aromatyczne. Teraz, kiedy zostanie zabrana ta ostatnia alternatywa, udział szarej strefy może faktycznie wzrosnąć.

Kraje UE były zobligowane wprowadzić zakaz sprzedaży aromatyzowanych wkładów tytoniowych do podgrzewaczy tytoniu od 23 października 2023 roku. Jednak przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej rozpatrywana jest obecnie skarga Irlandii, kwestionującej legalność rozwiązań przyjętych w dyrektywie. Na etapie jej projektowania również inne kraje członkowskie – w tym m.in. Polska, Włochy, Bułgaria, Cypr i Grecja – zgłaszały wątpliwości dotyczące kształtu tej regulacji.

– Obecnie część krajów unijnych wstrzymuje się z implementacją tej dyrektywy do czasów rozstrzygnięć przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, czy taki zakaz jest na pewno zgodny z prawem europejskim – mówi Jacek Fundowicz.

W Polsce zjawisko szarej strefy na rynku tytoniowym ma dwie formy. Pierwszą jest przemyt papierosów z zagranicy – głównie ze Wschodu – i ich nielegalna sprzedaż na rynku krajowym. Drugą jest nielegalna produkcja podrobionych wyrobów tytoniowych znanych marek i wprowadzenie ich do obrotu bez obowiązujących znaków akcyzy. Jak wynika z najnowszego raportu Instytutu Prognoz i Analiz Gospodarczych, w Polsce rekordowy udział szarej strefy, na poziomie 18–19 proc., odnotowano w 2015 roku i od tego czasu sukcesywnie się obniżał, a w ubiegłym roku spadł do historycznie niskiego poziomu 4,7 proc. W 2023 roku spadkowi udziału papierosów pochodzących z przemytu towarzyszył jednak wzrost udziału papierosów podrabianych. Według szacunków IPAG w 2023 roku wartość podrobionych papierosów, wprowadzonych na polski rynek, sięgnęła ok. 0,5 mld zł. Oznacza to wzrost w porównaniu z dwoma poprzednimi latami i powrót do poziomu z 2020 roku. Z kolei wartość przemytu papierosów do Polski to ok. 1,6 mld zł.

– Szara strefa na rynku produktów tytoniowych jest zróżnicowana. Mamy kilka segmentów tego rynku tytoniowego i na każdym sytuacja jest trochę odmienna. W segmencie tradycyjnych papierosów, które stanowią ok. 2/3 rynku tytoniowego, sytuacja jest w miarę korzystna. Udział szarej strefy w tym segmencie spadał od 2015 roku i obecnie jest na historycznie niskim poziomie. Jest to efekt splotu wielu różnych czynników, m.in. sytuacji geopolitycznej – tłumaczy wiceprezes Instytutu Prognoz i Analiz Gospodarczych.

Tym, co wpłynęło na ten spadek w ostatnich latach, było przede wszystkim uszczelnienie wschodniej granicy, przez co przerzut nielegalnych towarów stał się utrudniony. Przez lata przemyt papierosów z Białorusi był wspierany i współorganizowany nieoficjalnie przez służby i przedsiębiorstwa państwowe. W 2021 roku, w związku z wojną hybrydową na granicy Polski z Białorusią, ochrona granicy została wzmocniona, a z drugiej strony służby białoruskie większy nacisk położyły na sterowanie nielegalną migracją niż na dotychczasową działalność. Na dalsze ograniczenie przemytu papierosów ze Wschodu wpłynął atak Rosji na Ukrainę w lutym 2022 roku, ponieważ zniszczenia wojenne zakładów produkujących papierosy wywołały braki zaopatrzeniowe na ukraińskim rynku.

IPAG zauważa również, że w 2023 roku znacząco wzrosła wartość nielegalnych papierosów ujawnionych przez Straż Graniczną przy współudziale innych służb. Istotny jest jednak fakt, że – choć wartość ujawnionego przemytu z Rosji i Ukrainy po raz kolejny spadła – to jednocześnie odnotowano aż 12-krotny wzrost wartości udaremnionego przemytu z Białorusi (rok wcześniej miał miejsce 94-proc. spadek prób przemytu z tego kraju). W ocenie ekspertów oznacza to, że po przejściowym uspokojeniu sytuacji organizatorzy tego procederu próbują wznowić swoją działalność.

– W Polsce w ostatnich latach służby odpowiedzialne za zwalczanie szarej strefy współpracowały, zasięgały informacji u producentów i legalnych dystrybutorów, dzięki czemu miały lepsze rozeznanie sytuacji rynkowej. Zbudowano system kontroli, a działalność polskich służb, które zwalczają ten nielegalny proceder, jest coraz bardziej skuteczna – zauważa Jacek Fundowicz.

Z nowego raportu „Szara strefa 2024” wynika, że historycznie niski udział szarej strefy w rynku tytoniowym to w dużej mierze efekt przyjętej pod koniec 2021 roku tzw. mapy akcyzowej, czyli harmonogramu stopniowego podnoszenia opodatkowania m.in. na wyroby tytoniowe.

– Wcześniej mieliśmy skokowe podwyżki podatku akcyzowego, ceny też wzrastały skokowo i konsumenci szukali tańszych produktów w szarej strefie. W tym kontekście tzw. mapa akcyzowa jest zjawiskiem pozytywnym, które pomaga w ograniczaniu szarej strefy, ponieważ przedsiębiorcy mają wiedzę, plan i świadomość tego, co ich czeka za rok, dwa czy trzy. Mogą dostosować do tego swoje ceny, które rosną powoli, a konsumenci mają czas się do nich przyzwyczaić – mówi Wojciech Bronicki, partner w Kancelarii Podatkowej BBGTAX.  – W przypadku tradycyjnych wyrobów tytoniowych szara strefa spada. Inaczej jest jednak w przypadku e-papierosów, które tzw. mapą akcyzową nie są objęte.

Z raportu IPAG wynika, że specyfika zjawiska szarej strefy na rynku e-papierosów jest nieco inna niż w przypadku rynku papierosów, również jednak wynika z wysokiego udziału podatku (łącznie akcyzy i VAT) w finalnej cenie sprzedaży, w połączeniu ze stosunkowo prostym sposobem omijania istniejących uregulowań systemowych oraz rozdrobnieniem produkcji.

– Tutaj udział szarej strefy jest wyjątkowo wysoki, sięga według stowarzyszenia branżowego nawet około 90 proc. Pod koniec 2022 roku były podejmowane próby zahamowania tego zjawiska poprzez zmianę obłożenia podatkiem płynu do e-papierosów i wydawało się, że to będzie szło w dobrym kierunku, ale niestety nielegalny rynek znalazł sposoby obejścia, więc poprawa była praktycznie niedostrzegalna – ocenia Jacek Fundowicz.

Jak wynika z raportu IPAG, największym zagrożeniem dla utrzymania niskiego udziału szarej strefy w krajowym rynku papierosów jest obecnie planowana przez Komisję Europejską nowelizacja tzw. tytoniowej dyrektywy akcyzowej (2011/64/UE), która reguluje między innymi ogólne zasady opodatkowania wyrobów nikotynowych i minimalne poziomy stawek akcyzy. Ostateczny kształt propozycji, jakie mogą się znaleźć w nowelizacji, jeszcze nie jest znany, ale w 2022 roku do prasy europejskiej przedostały się informacje dotyczące między innymi możliwości dwukrotnego wzrostu minimalnego opodatkowania papierosów (z 90 euro za 1000 sztuk do 180). Za podwyżkami podatków lobbuje grupa państw, w których stawki podatków należą do najwyższych w Europie, takie jak Irlandia, Niemcy czy Francja. Nad Sekwaną, według ostatniego raportu KPMG, co trzeci papieros pochodzi z nielegalnego rynku, co jest niechlubnym europejskim rekordem.

Instytut IPAG szacuje, że wartość tzw. luki podatkowej związanej z szarą strefą na rynku nielegalnych papierosów wyniosła w ub.r. prawie 1,7 mld zł strat poniesionych przez budżet państwa. Dla 2023 roku szacunek wynosił 18,9 proc. (713 mld zł). Oznacza to spadek udziału szarej strefy w gospodarce, ale również przyrost wartości w cenach bieżących wynikający ze wzrostu PKB i stopy inflacji.

– Szara strefa to trudne zjawisko dla gospodarki. Ona uderza zarówno w budżet państwa, jak i w podmioty gospodarcze i jest to zjawisko niepożądane na rynku przez nikogo – podsumowuje Wojciech Bronicki.

Instytut wskazuje, że jednym z elementów, które wciąż wymagają poprawy i mogą się przyczynić do ograniczenia szarej strefy, jest w Polsce wysokość kar, które – w zestawieniu z wysokimi marżami nielegalnych producentów i dystrybutorów wyrobów tytoniowych – wciąż są postrzegane jako mało uciążliwe. Pomimo ich zaostrzenia od maja 2021 roku nadal stanowi to zachętę do podejmowania działalności w szarej strefie.