Co w samorządach zmienia Polski Ład?

Sejm Rzeczypospolitej Polskiej w bardzo krótkim czasie uchwalił przepisy, które w istotny sposób zmieniają zasady ustalania i przekazywania udziałów we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych i od osób prawnych. Nowelizacją zabezpieczane są również środki budżetowe mające na celu częściowe zrekompensowanie jednostkom samorządu terytorialnego ubytku dochodów wynikającego ze skutków Polskiego Ładu. Obecnie ustawa jest rozpatrywana przez Senat Rzeczypospolitej Polskiej, jednak jest wysoce prawdopodobne, że najpóźniej w połowie października nowe przepisy wejdą w życie. Ze względu na skutki finansowe podejmowanych działań, ważne modyfikacje dotyczą także zasad związanych z przygotowaniem wieloletniej prognozy finansowej, w tym w zakresie sposobu kalkulacji wskaźnika maksymalnej obsługi zadłużenia (średnia 3-letnia lub średnia 7-letnia). Wychodząc naprzeciw potrzebom Curulis Doradztwo Samorządowe przygotowało bezpłatny kalkulator wskaźnika, który ułatwi JST podjęcie decyzji.

Jak Polski Ład wpływa na dochody budżetów JST?

Ocena skutków regulacji realizacji Polskiego Ładu wskazuje, że do 2031 r., dochody budżetów jednostek samorządu terytorialnego będą mniejsze o ponad 112 mld zł. W tym samym okresie przewidywany spadek wpływów do budżetu państwa wynosi 42 mld zł. Oznacza to, że w głównej mierze, to właśnie samorząd będzie musiał się zmierzyć ze skutkami finansowymi zmian w systemie podatkowym. Jednocześnie, nic nie wskazuje na to, aby zakres zadań realizowanych na szczeblu samorządowym miał zostać ograniczony. W efekcie, ubytek powstały w dochodach budżetowych, wymusi na lokalnych władzach poszukiwanie oszczędności. Z drugiej strony, w związku z programem Polski Ład, rząd zaproponował ustawę o wsparciu jednostek samorządu terytorialnego. Przede wszystkim, stanowi ona nowelizację ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawy o finansach publicznych, w części poświęconej wieloletniej prognozie finansowej.

Nowelizacja przewiduje zasilenie budżetów samorządowych dodatkowymi środkami subwencyjnymi. Jeszcze w 2021 r. ma to być jednorazowa wypłata z budżetu państwa kwoty 8 mld zł, będąca uzupełnieniem subwencji ogólnej. Natomiast w 2023 r. przewiduje się wprowadzenie części rozwojowej subwencji w wysokości 3 mld zł rocznie, która w kolejnych latach będzie podlegała indeksacji. W tym miejscu wypada zauważyć, że spadek dochodów w budżetach samorządowych, jest szacowany na blisko 11-12 mld zł rocznie. Zatem, ani jednorazowe przekazanie samorządom 8 mld zł pod koniec 2021 r., ani dodatkowe 3 mld zł rocznie od 2023 r. w postaci subwencji rozwojowej, nie będą wystarczające na pokrycie ubytków spowodowanych Polskim Ładem.

Uwadze nie powinien umknąć także fakt, że w nadchodzącym roku budżetowym nie przewidziano dodatkowych środków na uzupełnienie dochodów samorządowych. Wydaje się, że w ten sposób ustawodawca daje władzom lokalnym wyraźny sygnał, że w przypadku wystąpienia w 2022 r. deficytu budżetowego, podstawowym źródłem jego pokrycia powinna być nadwyżka budżetowa z poprzedniego roku, do powstania której zapewne przyczyni się otrzymanie pod koniec roku – wspomnianego powyżej – uzupełnienia subwencji ogólnej. Niemniej sytuacja ta może sprawić sporo problemów, ponieważ wykorzystanie nadwyżki budżetowej pozostałej po 2021 r., co do zasady będzie możliwe dopiero po zakończeniu roku i przygotowaniu sprawozdań. Tymczasem, ubytek dochodów będzie widoczny znacznie wcześniej, ponieważ już na etapie złożenia projektu budżetu. W efekcie, o ile środki z uzupełnienia subwencji ogólnej nie wpłyną na rachunki bankowe poszczególnych samorządów przed 15 listopada, to większość budżetów, zapewne będzie musiała zostać przygotowana bądź z uwzględnieniem licznych ograniczeń po stronie wydatkowej, bądź poprzez zaplanowanie wzrostu zadłużenia, tylko po to, aby po zakończeniu obecnego roku budżetowego, zastąpić je środkami pochodzącymi z nadwyżki budżetowej z 2021 r.

I co zmienia w zakresie ustawowych limitów zadłużania?

Mając na uwadze indywidualny wskaźnik zadłużenia, nie wszystkie samorządy mogłyby być w stanie wprowadzić do wieloletniej prognozy finansowej kredyt, pożyczkę lub emisję obligacji wraz z zaplanowaniem ich obsługi w sposób zapewniający spełnienie relacji określonej w art. 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Z tego względu, jednostkom samorządu terytorialnego zaproponowano możliwość wyboru zasad obliczania tego ograniczenia w oparciu o średnią z trzech lat albo średnią z siedmiu lat. Drugie rozwiązanie wydaje się szczególnie atrakcyjne dla tych samorządów, które w latach 2020 i 2021 osiągnęły słabsze nadwyżki operacyjne, niż we wcześniejszych latach, przez co trudno byłoby im zachować stabilność indywidualnego wskaźnika obsługi zadłużenia obliczanego za trzy poprzednie lata. Na zmianach mogą skorzystać również inne samorządy, ale nie wszystkie. Jak wskazuje Aleksandra Hochenzy – kierownik w Curulis Doradztwo Samorządowe, „przejście z obliczania na bazie średniej trzyletniej na średnią siedmioletnią już w 2022 r. poprawi indywidualny wskaźnik zadłużenia o przeciętnie 1,81 p.p. Wstępne prognozy wskazują, że na zmianach skorzystają 1.932 gminy (najwięcej Rewal, Stronie Śląskie oraz Świeradów-Zdrój). Z drugiej strony, w przypadku 545 gmin, aktualne dane budżetowe sugerują, że lepszym wyborem będzie pozostanie przy dotychczasowych zasadach. Spodziewamy się, że w ramach przygotowywania budżetu na rok 2022 sytuacja będzie dynamiczna i niepewna do ostatniej chwili”.

Korzyść / strata dla JST wynikająca z przeliczenia wskaźnika maksymalnej obsługi zadłużenia w oparciu o średnią 3-letnią i 7-letnią

Sprawdź kalkulację wskaźnika maksymalnej obsługi zadłużenia dla swojej JST

W narzędziu można łatwo sprawdzić, jak kształtuje się wskaźnik maksymalnej obsługi zadłużenia skalkulowany w oparciu o średnią 3-letnią i 7-letnią w 2022 roku.

Kalkulator dostępny jest na stronie: kalkulator-wskaznika.curulis.pl

Pełna wersja kalkulatora pozwala sprawdzić, jak kształtuje się przeliczenie indywidualnego wskaźnika obsługi zadłużenia w zależności od wybranej średniej, w perspektywie 4 najbliższych lat. Otrzymali ją subskrybenci programu WPF Asystent oraz osoby, które zdecydowały się bezpłatnie przetestować nasze narzędzie. WPF Asystent to program służący do przyśpieszenia pracy nad WPF. Korzysta z niego blisko 600 JST z całej Polski.

Trzeba również zwrócić uwagę, że najpóźniej do 31 grudnia 2021 r., władze lokalne będą zobowiązane do poinformowania regionalnej izby obrachunkowej oraz organu stanowiącego o wybranej metodzie ustalania relacji wynikającej z art. 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Co ważne, wybór ten będzie miał charakter jednorazowy i będzie obowiązywał przez kolejne lata. Z tego względu warto dokładnie sprawdzić kształtowanie się indywidualnego wskaźnika zadłużenia w kolejnych latach. Nie jest wykluczone, że samorządy, które w 2022 r. skorzystają na wyborze okresu siedmioletniego, w roku 2023 lub 2024 będą musiały się zmierzyć z odmienną sytuacją. Niewłaściwy wybór w tym zakresie może zaburzyć stabilność wieloletniej prognozy finansowej i ograniczyć możliwości inwestycyjne w najbliższych latach.

Autor: Hubert Goska – Główny Ekonomista Curulis Doradztwo Samorządowe