Samorządowe budżety będą niezależne od rządowych zmian w podatkach. Nowe przepisy mają zacząć obowiązywać od 2025 roku

Obniżenie podatków, zwłaszcza PIT-u, zubożyło w ostatnich latach budżety polskich samorządów, szczególnie dużych miast. Nowy rząd po konsultacjach z jednostkami samorządu terytorialnego przedstawił w połowie lipca projekt nowej ustawy, zgodnie z którą dochody miast, gmin, powiatów i województw miałyby się opierać na udziale w dochodzie osób mieszkających i pracujących na danym obszarze, a nie w samych podatkach od osób fizycznych i prawnych. W ten sposób zmiany w opodatkowaniu nie będą się przekładać na wysokość wpływów do lokalnych budżetów i ułatwią planowanie inwestycji.

– Finanse samorządów są niestabilne i zdewastowane działaniami w ramach tak zwanego Polskiego Ładu zmieniającymi przede wszystkim system podatkowy, na którym oparta była stabilność finansów samorządowych. Jeśli się ma kruche finanse, to nie można planować realizacji strategii inwestycyjnych. Dzisiaj właściwie wszystkie dochody bieżące przyporządkowane są do wydatków bieżących, a nadwyżek operacyjnych, z których mogłyby być finansowane inwestycje, jednostki mają mało – mówi agencji informacyjnej Newseria Biznes Krzysztof Żuk, prezydent Lublina, przedstawiciel Unii Metropolii Polskich. – Idziemy więc po kredyty i pożyczki, czyli chcemy korzystać z tego, co nam rynek finansowy oferuje, ale jest granica takiego modelu finansowania, ponieważ rośnie zadłużenie, rosną koszty finansowe związane z obsługą długu i musimy wrócić znowuż do korekty po stronie dochodów, żeby te wydatki bieżące i inwestycyjne realizować. Ta korekta dochodów to uzgodniona z ministrem finansów nowa ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, która znajduje akceptację strony samorządowej.

Ministerstwo Finansów 15 lipca 2024 roku przedstawiło propozycje zmian w finansowaniu jednostek samorządu terytorialnego w dialogu z samorządami i organizacjami zrzeszającymi samorządy. Według założeń nowa ustawa ma wzmocnić i ustabilizować finanse wszystkich bez wyjątku samorządów poprzez zwiększenie ich dochodów własnych. Projekt zakłada zmianę podstawy naliczania dochodów JST z tytułu udziału w podatku PIT i CIT z podatku należnego na dochody podatników, proponuje także zwiększenie bazy naliczania dochodów samorządów z tytułu udziału w podatku PIT i CIT o kwoty dochodów z podatku zryczałtowanego od przychodów ewidencjonowanych.

– Zmiana w finansowaniu jednostek samorządu terytorialnego jest konieczna – podkreśla Andrzej Porawski, dyrektor Biura Związku Miast Polskich. – Większość samorządów w tym roku ma ujemną nadwyżkę operacyjną netto, czyli ma niezrównoważone budżety w części operacyjnej, ma więcej wydatków bieżących niż dochodów bieżących. Brakująca kwota w gminach w tym roku to jest 5 mld zł, mimo wzrostów, które nastąpiły w PIT i subwencji oświatowej, w związku z tym kondycja jest zła. W tym roku trzeba by zwiększyć subwencję rozwojową, która z definicji miała również rekompensować ubytki, które powstały w międzyczasie, a od przyszłego roku najlepiej, żeby to działało już po nowemu.

MF szacuje, że dochody JST po wprowadzeniu nowej ustawy wzrosną w 2025 roku o 16 mld zł w stosunku do obowiązującego systemu, w którym skalkulowana jest już na 2025 rok subwencja rozwojowa w wysokości 3,5 mld zł. Będą tym samym wyższe o 35,2 mld zł w stosunku do dochodów z roku 2024, a w perspektywie najbliższej dekady wzrosną o ponad 230 mld zł. Resort zapewnia przy tym, że każdy samorząd będzie miał zagwarantowane wyższe dochody niż obecnie. Nastąpić ma jakościowa zmiana w strukturze dochodów budżetów samorządowych w postaci zasadniczego wzrostu poziomu dochodów własnych – PIT dla JST wzrośnie z 88 mld zł do 173 mld zł, zaś z CIT z 23 mld zł do prawie 30 mld zł. Reforma ma także oznaczać koniec subwencjonowania bogatych samorządów. Będą one finansowane z dochodów własnych pochodzących ze swojego terenu, zaś subwencja ogólna z budżetu będzie miała charakter uzupełniający. Istotnie zwiększą się także środki na potrzeby rozwojowe JST – z poziomu 3,5 mld zł do poziomu 8,6 md zł, tj. o 245 proc.

– To podejście nam gwarantuje, że jeśli rząd będzie chciał realizować reformy podatkowe, to jest to niezależne od naszych udziałów w dochodach, bo podatek będzie pobierany już po odpisie na rzecz samorządu – komentuje Krzysztof Żuk. – To jest pierwsza ważna zmiana. Druga jest taka, że samorządy będą miały opisane swoje potrzeby inwestycyjne i do tego dopasowaną subwencję, można ją nazwać subwencją rozwojową, którą dodatkowo minister finansów będzie przekazywał samorządom.

Z przedstawionego pod koniec marca 2024 roku raportu Najwyższej Izby Kontroli oceniającego wpływ zmian podatkowych przeprowadzonych w latach 2019–2022 na finanse samorządów wynika, że pozycja finansowa i ustrojowa samorządów została w ich wyniku poważnie nadszarpnięta. Zmiany te, polegające między innymi na obniżeniu stawek podatkowych i wprowadzeniu zwolnień dla młodych podatników, doprowadziły do znaczącego uszczuplenia dochodów własnych JST, stawiając pod znakiem zapytania ich finansową samodzielność oraz zdolność do realizacji zadań publicznych – ocenił NIK. Od 1 sierpnia 2019 roku osoby do 26. roku życia zwolnione są z PIT, dwukrotnie obniżono stawkę podatku PIT (od października 2019 roku z 18 proc. do 17 proc., a od lipca 2022 roku do 12 proc.), a także podwyższono kwotę wolną od podatku do 30 tys. zł i drugi próg podatkowy do 120 tys. zł od 1 stycznia 2022 roku.

NIK wskazuje, że o ile w 2018 roku tylko 57 JST (2 proc. wszystkich samorządów) prognozowało deficyt operacyjny, o tyle w 2023 roku na taki krok zdecydowało się już ponad 1600 JST (ponad 57 proc.). Izba podkreśla, że w interesie samorządów jest, aby jak największą część ich dochodów stanowiły dochody własne, a jeśli już mają być to dochody transferowe, to lepiej, żeby były to dochody o charakterze subwencji ogólnej, a nie dotacji celowych. Szczególnie dyskryminowane były duże miasta, w których lokalne władze często wywodziły się z innej opcji politycznej niż PiS i jego koalicjanci.

– Chociaż łącznie w sektorze samorządowym obserwowano realny wzrost dochodów, to część jednostek doświadczyła ich spadku. Problem ten dotyczył m.in. Warszawy, która mimo spadku dochodów była konsekwentnie dyskryminowana lub wręcz pomijana przy podziale środków dla samorządów. Realne dochody spadły także między innymi w Płocku, Białymstoku, Lublinie, Rybniku i Siedlcach. Natomiast warto zauważyć, że tym czasie realne dochody Chełma wzrosły średnio aż o 1/3 – zwrócił uwagę NIK.

– Oczekiwania miast są takie, że przestanie się je okradać. W ostatnich latach odebrano samorządom dużą część PIT-u. PIT trafia głównie do miast, bo to jest taki podatek, który płacą przede wszystkim mieszkańcy miast. W związku z tym wszyscy stracili, bo każda gmina ma jakiś udział w PIT. Są jednak tacy, którzy stracili trochę z tego, co i tak mieli niewiele, a są tacy jak Warszawa, która straciła 3 mld zł tylko w zeszłym roku. Z tych ponad 3 mld zł dostała rekompensatę, a jakże, największą w Polsce, 150 mln zł, czyli nadal 3 mld zł do tyłu w jednym tylko roku. Nie mamy absolutnie nic przeciwko wspieraniu mniejszych gmin, wręcz przeciwnie, uważamy, że one potrzebują wsparcia, tylko niekoniecznie kosztem miast – deklaruje Andrzej Porawski.

Z wyliczeń zaprezentowanych przez Ministerstwo Finansów wynika, że po planowanych w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego zmianach w przyszłym roku wzrosną dochody wszystkich samorządów (względem zaplanowanych wcześniej), a w największym stopniu właśnie dużych miast. W wypadku Warszawy będzie to różnica niemal 1,25 mld zł (przy zerowej subwencji), do kasy Lublina wpłynie więcej o niemal 73 mln zł, Krakowa – blisko 370 mln, Wrocławia – 300 mln, Gdańska – prawie 250 mln, a Białegostoku – ponad 215,5 mln zł.