Spadek dochodów zmusza samorządy do zadłużania się. W przyszłym roku kilkadziesiąt z nich będzie mieć problem z obsługą swojego długu

Do końca tego roku ponad 90 samorządom grozi utrata płynności budżetowej na pokrycie bieżących wydatków. Z kolei w 2021 roku około 45 może mieć problemy z obsługą już istniejącego zadłużenia – wynika z prognoz analityków Aesco Group. Największe problemy samorządy odczują na początku przyszłego roku i dotkną one zwłaszcza duże miasta. Pogarszającą się sytuacja finansowa skłania coraz więcej JST do sięgania po nowe instrumenty dłużne, co ułatwiły im przyjęte wiosną antycovidowe pakiety ustaw. Do końca tego roku zadłużenie samorządów ma już wzrosnąć do ok. 96 mld zł przy deficycie w wysokości 26 mld zł.

– Na koniec ubiegłego roku zadłużenie samorządów wyniosło ok. 82 mld zł. Natomiast na koniec 2020 roku jest ono planowane na poziomie 96 mld zł, co oznacza wzrost o 14 mld zł – mówi Mariusz Gołaszewski, prezes firmy analitycznej Aesco Group, wyspecjalizowanej w obsłudze JST i instytucji publicznych. – Jednak zadłużenie samorządów to tylko ok. 7 proc. całego zadłużenia publicznego w Polsce. W największym stopniu wpływa na nie deficyt w finansach – w ubiegłym roku deficyt samorządów wyniósł ok. 2 mld zł, a w tym jest planowany już na 26 mld zł. Dla porównania zakładany deficyt budżetu centralnego to ok. 100 mld zł, czyli ponad czterokrotnie więcej, przy czym samorządy dysponują środkami tylko o ok. 1/3 mniejszymi niż cały budżet.

Na tegoroczną sytuację finansową samorządów wpłynęły dwa główne czynniki. Pierwszy to uchwalone w ubiegłym roku przez rząd zmiany podatkowe, które spowodowały, że stracą one łącznie ok. 6–7 mld zł dochodów własnych z PIT. Drugi czynnik to pandemia COVID-19, która – jak szacują analitycy – będzie kosztowała samorządy od 10 do 15 mld zł, m.in. z tytułu utraty dochodów z podatku PIT, jak i innych opłat lokalnych. Równolegle cały czas rosną koszty funkcjonowania samorządów – w stosunku do ubiegłego roku zwiększyły się o ok. 13 proc.

– Rezultat jest taki, że samorządy wypracowują mniej własnych środków na inwestycje, a to inwestycje są najważniejszą rzeczą, którą robią w naszych gminach i miastach. Szacujemy, że spadek środków wypracowanych przez samorządy na inwestycje sięgnie ok. 7 mld zł do końca tego roku, w zależności od rozwoju pandemii – mówi Mariusz Gołaszewski.

Na razie sytuacja finansowa JST jest na poziomie porównywalnym z latami ubiegłymi. Jednak negatywne skutki odczują one z pewnym opóźnieniem. Ministerstwo Finansów zakłada, że co trzecia JST w przyszłym roku będzie miała niższe wpływy z PIT niż zaplanowane na ten rok. Łącznie jednak dochody samorządów z tytułu PIT i subwencji ogólnej mają być wyższe, niż pierwotnie planowano na ten rok. W opinii ekspertów Aesco Group te prognozy mogą okazać się zbyt optymistyczne.

Podkreślają oni także, że w tym roku ponad 90 samorządom grozi utrata płynności budżetowej na pokrycie bieżących wydatków, a w przyszłym dodatkowe 45 jednostek może mieć problemy z obsługą już istniejącego zadłużenia. Największe problemy samorządy mają odczuć już na początku przyszłego roku i dotkną zwłaszcza duże miasta. Analitycy podkreślili też, że te szacunki mogą się zmienić na bardziej pesymistyczne, biorąc pod uwagę obecny rozwój pandemii COVID-19.

Jak jednak dodają, zwiększanie zadłużenia samorządów to w tych trudnych gospodarczo czasach konieczność, bo potrzebują one środków chociażby na zapewnienie podstawowych usług dla mieszkańców, takich jak funkcjonowanie przedszkoli, żłobków czy komunikacji miejskiej. Większe kwoty będzie też pochłaniać służba zdrowia.

– Dodatkowo jesteśmy teraz w szczycie wykorzystania środków unijnych z obecnej perspektywy, samorządy muszą prowadzić te projekty i korzystać z zadłużenia, żeby finansować swój wkład własny do nich – tłumaczy prezes Aesco Group.

Pytaniem, z jakim mierzą się dziś władze miast i mniejszych gmin, nie jest: czy się zadłużać, ale: jak to robić ostrożnie i rozsądnie.

– Samorządy pozyskują finansowanie zewnętrzne głównie z polskich banków, w formie zaciągania kredytów czy emisji swoich obligacji. Warto zauważyć, że mamy rekordowo niskie stopy procentowe, co oznacza, że za swoje zadłużenia samorządy płacą średniorocznie około 1–1,5 proc. Jednocześnie inflacja kształtuje się na poziomie 3,5–4 proc. To oznacza, że samorząd – który dzisiaj zaciąga zadłużenie i odpowiednio rozłoży je w czasie, np. na 10 lat – przy utrzymującej się inflacji po tym czasie realnie spłaci 40–50 proc. mniej, niż zaciągnął, bo tak właśnie działa inflacja, dewaluując pieniądz – wskazuje Mariusz Gołaszewski.

Wiele gmin będzie sięgać po kredyty, pożyczki czy obligacje. Przewagą tych ostatnich jest elastyczność, bo nie są one objęte prawem zamówień publicznych, co oznacza więcej możliwości renegocjacji warunków spłaty, a także odłożenie jej w czasie o wiele lat. Tym bardziej że ostatnie kilka lat pokazało, że obligacje komunalne cieszą się dużym zainteresowaniem po stronie inwestorów i pozwalają stosunkowo łatwo pozyskać finansowanie.

– W tarczy antykryzysowej 4.0 ustawodawca przyjął przepisy, które umożliwiają samorządom zaciąganie kredytów czy emisję obligacji zastępujących utracone dochody. To wcześniej nie było dozwolone. Co więcej, takie zadłużenie jest wyłączone z obowiązujących limitów zadłużeniowych, więc de facto ustawodawca stworzył samorządom koło ratunkowe. W przyszłości to zadłużenie będzie musiało być spłacane i cała sztuka polega na tym, żeby samorządy sobie z tym poradziły – mówi prezes Aesco Group.

Antycovidowe pakiety ustaw przyjęte wiosną i latem wprowadziły szereg ułatwień dla JST w zakresie zarządzania długiem. Zyskały one możliwość zaciągania dodatkowych zobowiązań, które nie wliczają się do IWZ (tzw. indywidualny wskaźnik zadłużenia) i nie obciążają ich zdolności kredytowej. Ponadto w trakcie oceny wykonania budżetu za 2020 rok regionalne izby obrachunkowe będą patrzeć na samorządy przychylniejszym okiem, biorąc pod uwagę kryzysowe warunki, w których musiały one funkcjonować przez ostatnie miesiące.

Jak podkreśla prezes Aesco Group, w Polsce samorząd nie może formalnie zbankrutować, czyli odmówić spłaty swoich zobowiązań. Dlatego też zgodnie z zapisami ustawy o finansach publicznych te, które nie poradzą sobie ze spadkiem dochodów, czekają programy naprawcze i wiele lat daleko idących oszczędności.

– Jest to sytuacja na razie jeszcze dość rzadka. Natomiast ze względu na rozwój pandemii IV kwartał bardzo negatywnie wpłynie na dochody samorządów i może pokazać, że jednostek mających realne trudności może być w Polsce więcej – mówi Mariusz Gołaszewski.

Poziom zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego ma wpływ na ich rating, a im wyższa ocena, tym więcej możliwości elastycznego zarządzania finansami lokalnymi.