Czy pandemia koronawirusa może stanowić przesłankę unieważnienia zamówienia?

Pandemia koronawirusa mocno odbiła się na działalności przedsiębiorców, w tym również samych zamawiających. Wielu z nich zostało zmuszonych do zmiany lub ograniczenia swoich planów inwestycyjnych. Czy w aktualnej sytuacji epidemiologicznej COVID-19 może stanowić podstawę unieważnienia zamówienia publicznego?

Art. 255 Prawa Zamówień Publicznych (tj. z dnia 18 maja 2021 roku, Dz.U. z 2021 r. poz. 1129, „PZP”), zawiera katalog zdarzeń, których wystąpienie nakłada na zamawiającego obowiązek unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia. Zgodnie z art. 255 pkt 5 PZP zamawiający unieważnia postępowanie, w sytuacji, gdy wystąpiła istotna zmiana okoliczności. Zmiana ta musi jednak spowodować, że prowadzenie postępowania lub wykonanie zamówienia nie leży w interesie publicznym, czego nie można było wcześniej przewidzieć. Unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia na tej podstawie uzależnione jest od łącznego spełnienia wszystkich ze wskazanych warunków.

W dobie pandemii wielu przedsiębiorców stara się ograniczyć lub odroczyć swoje inwestycje. Czy zatem COVID-19 stanowi podstawę unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego?

KIO: okoliczności i decyzje związane z epidemią, jako istotna zmiana okoliczności, która nie była do przewidzenia

Krajowa Izba Odwoławcza („KIO”) w Warszawie wyraziła swoje stanowisko w omawianym zakresie między innymi w wyroku z dnia 23 czerwca 2020 roku, KIO 892/20. KIO nie miała wątpliwości, że wystąpienie na globalną skalę epidemii wirusa COVID-19, a przede wszystkim zakres środków i działań, które musiały zostać podjęte przez poszczególne państwa, stanowią istotną zmianę okoliczności, której nie można było przewidzieć. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że okoliczności i decyzje związane z epidemią przełożyły się na sytuację zamawiającego i jego przedsiębiorstwa. KIO uznała zatem, że wystąpienie pandemii koronawirusa spełnia dwie z trzech przesłanek, o których mowa w art. 255 pkt 5 PZP.

Co jednak z trzecią przesłanką, a zatem wykazaniem, że prowadzenie postępowania lub wykonanie zamówienia nie leży w interesie publicznym?

- Na gruncie sprawy rozpoznawanej przez KIO najmniej oczywiste było spełnienie przesłanki interesu publicznego. Trudności w tym zakresie związane są chociażby z tym, że pojęcie interesu publicznego nie zostało zdefiniowane. Przyjmuje się, że interes publiczny jest potrzebą ogółu, a za przykład takiego interesu można uznać np. korzyści uzyskiwane w wyniku wykonywania zadań ciążących na administracji rządowej i samorządowej. Z drugiej strony interes publiczny nie może być utożsamiany z indywidualnym interesem zamawiającego, musi mieć charakter obiektywny i być na tyle ważny, by przeważał nad uzasadnionymi interesami wykonawców starających się o wykonanie zamówienia publicznego. – wyjaśnia adwokat Katarzyna Sawicka, Associate w kancelarii Góralski&Goss Legal.

W zakresie ostatniej przesłanki KIO wskazała, że interes publiczny może być odczytywany jako potrzeba ogółu, określonej społeczności czy grupy mieszkańców, zawodowej, charakteryzującej się wspólną cechą. W omawianej sprawie  KIO uznała, że zamawiający, ze względu na swoje usytuowanie w regionie i znaczenie prowadzonego przedsiębiorstwa dla społeczności lokalnej, jak i z uwagi na znaczenie krajowe, wykazał wystąpienie także ostatniej z przesłanek unieważnienia postępowania.

COVID-19 nie unieważni każdego postępowania

Okazuje się jednak, że nie w każdym przypadku epidemia COVID-19 będzie mogła zostać uznana za zdarzenie uzasadniające unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia. W tej kwestii warto odnieść się do wyroku KIO z dnia 14 grudnia 2020 roku, KIO 3078/20, w którym KIO słusznie wskazała, że trudno byłoby uznać pandemię za obiektywną zmianę okoliczności, której nie można było przewidzieć, w sytuacji, gdy zamawiający wszczął postępowanie kilka miesięcy po ogłoszeniu stanu epidemii, a informacje o zakażeniach wirusem na świecie były znane jeszcze wcześniej.

Należy dojść do wniosku, że samo wystąpienie okoliczności związanych z pandemią koronawirusa może spełniać przesłanki unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia, jednak nie zawsze tak będzie.

- Kluczowe znaczenie w tym zakresie może mieć data wszczęcia danego postępowania, a więc ustalenie czy postępowanie zostało wszczęte przed ogłoszeniem stanu epidemii w Polsce lub wprowadzeniem określonych ograniczeń, czy już po tych zdarzeniach. Jednocześnie nie można wykluczyć sytuacji, gdy przesłanki unieważnienia postępowania z uwagi na epidemię COVID-19 zaktualizują się nawet, gdy postępowanie zostało wszczęte w trakcie epidemii. W tej sytuacji zamawiający musiałby jednak wykazać m.in., że doszło do istotnej zmiany okoliczności, która nie była do przewidzenia nawet przy uwzględnieniu trwającego stanu epidemii, co na pewno byłoby utrudnione – przekonuje adwokat Katarzyna Sawicka z kancelarii Góralski&Goss Legal.

Należy także pamiętać, że zamawiający oprócz wykazania, że doszło do istotnej zmiany okoliczności, której nie można było przewidzieć, zobowiązany jest także do wykazania, że zmiana spowodowała, że prowadzenie postępowania lub wykonanie zamówienia nie leży w interesie publicznym.  

Konieczność każdorazowej oceny wszystkich przesłanek unieważnienia

Podsumowując, COVID-19 nie może stanowić uniwersalnej podstawy unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Każdorazowo konieczne jest wykazanie przez zamawiającego, na gruncie danej sprawy, spełnienia wszystkich trzech przesłanek wskazanych w art. 255 pkt 5 PZP, na ocenę których może mieć wpływ to, czy postępowanie zostało wszczęte przed ogłoszeniem stanu epidemii czy po.